סעד זמני המורה לעיריה שלא להעסיק מנכ"ל שמונה ע"י ראשה מחמת פגמים

המבקש מס' 1 הוא סגן ראש העיר קריית ביאליק והוא, כמו המבקשים 2 ו-3, חבר מועצת העיר.

המשיב 1 (" ראש העיר") הוא ראש העיר קריית ביאליק והמשיב 4 (" מיכאלי") הוא מי שמונה על ידי ראש העיר להיות מנכ"ל המשיבה 2, עיריית קריית ביאליק (" העירייה").

המבקשים הגישו עתירה מנהלית ובה ביקשו, בין השאר, להורות כי מינויו של מיכאלי כמנכ"ל העירייה בטל בהיותו בלתי חוקי או נגוע בפגמים מהותיים שיש בהם כדי להביא לבטלותו.

בגדר העתירה ביקשו העותרים סעדים זמניים ובהם צו המורה לעירייה להימנע מלהעסיק את מיכאלי בתפקיד מנכ"ל, ובכלל זה להימנע מלשלם לו תשלומי שכר, תשלומים נלווים והוצאות.

עיקר טענתם של המבקשים הוא שמינויו של מיכאלי, שנעשה ביום 6.7.08, הוא מינוי שנעשה בתוך תקופה של ארבעה חודשים לפני הבחירות הצפויות לרשויות המקומיות, וככזה הוא עומד בסתירה להנחיות הכלולות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, סותר את הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, והוא נעשה בהליך שאינו תואם את הוראות פקודת העיריות (" הפקודה") הנוגעות למינוי מעין זה.

המבקשים מסתמכים על חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 4/2008 שפורסם ביום 26.6.08, אשר הפרק השמיני שלו עוסק בהתנהלות רשויות מקומיות בתקופת בחירות, והוא כולל הנחיות בענייני עובדים שהרלוונטית לעניינו היא ההוראה שלפיה "החל ממועד פרסום חוזר זה לא תותר קליטתו של עובד חדש, גם לא במילוי מקום או במינוי זמני למעט מ"מ עקב חופשת לידה, ולא ייערכו מכרזים פנימיים לאיוש משרות". לאחר פרסום חוזר 4/2008 הנ"ל פרסם המנהל הכללי של משרד הפנים חוזר מיוחד מס' 5/2008, שבו מובאות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות. בסעיף 4 של אותן הנחיות, שעניינו מינויים בתקופת בחירות, נאמר "שיש להימנע ככלל מאיוש משרות בכירות על דרך של מינוי קבע, ורק במקרים בהם אין מקום מאיוש התפקיד ולא ניתן לנקוט בחלופות אפשרויות (כגון מינוי בפועל, מינוי ממלא מקום וכד') ניתן לחרוג מהכלל האמור".

המבקשים מוסיפים וטוענים כי מינויו של מיכאלי פגום מחמת זאת שמינויו לא נעשה בהתאם להוראת סעיף 167 (א2) לפקודה. סעיף זה דורש שמינויו של מנהל כללי לעירייה, על ידי ראש עירייה, ייעשה רק לאחר שוועדת מכרזים לבחירת עובדים בכירים אישרה את כשירותו והתאמתו של המועמד לתפקיד. סעיף 169ב(ב) לפקודה קובע שחברי ועדת המכרזים לבחירת עובדים בכירים יהיו ראש העיר, שני חברי מועצה, המנהל הכללי ונציג שימנה שר הפנים שהוא בעל תפקיד מקביל בעירייה אחרת.

כיון שוועדת המכרזים שכונסה כדי לבדוק את התאמתו של מיכאלי לתפקיד המנהל הכללי של העירייה, כמו גם את התאמתם של מועמדים אחרים, לא כללה שני חברי מועצת העירייה כנדרש בסעיף 169ב(ב)(2), הרי שנפל פגם בהרכבה של הוועדה וממילא גם בפועלה, עת קבעה את התאמתו של מיכאלי לתפקיד המיועד.

המבקשים טוענים עוד כי מנהל אגף כח אדם ושכר ברשויות מקומיות, במינהל השלטון המקומי במשרד הפנים שלח, ביום 2.7.08, מכתב לראש העיר ובו ציין כי בהסתמך על חוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2008 יש לבטל את המכרז למינוי מנהל כללי לעירייה (נספח "ז" לבקשה).

משרד הפנים, שהוא המשיב 3 בעתירה ובבקשה, תומך בעמדת המבקשים. עיקר טענותיו הוא, כי מנקודת הראות של האינטרס הציבורי קיימת חשיבות רבה להנחיות מנכ"ל משרד הפנים ולהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע למינויים בתקופה הסמוכה לבחירות מן הטעם המשמש יסוד לאותן הנחיות, והוא שמירה על טוהר הבחירות. כמו כן תומך משרד הפנים בטענת המבקשים באשר לפגם שנפל בפעולת ועדת המכרזים שכונסה כדי לדון בהתאמת המועמדים ובכללם מיכאלי.

ראש העיר מתנגד לבקשה, ועיקר טענותיו הן אלה: חוזרי מנכ"ל משרד הפנים, שאליהם מפנים המבקשים אינם החוזרים היחידים, ובחוזר המנכ"ל 1/2008, בפרק שעניינו גיוס, קליטה וקידום עובדים בשנת בחירות, נאמר במפורש שהאיסור על קליטת עובדים חדשים בשנת בחירות לא יחול על איוש משרות סטטוטוריות (ואין מחלוקת שמשרת מנהל כללי בעירייה היא כזאת). עוד טוען ראש העיר, ונראה כי זוהי טענתו העיקרית, שהוא פעל בנושא מינויו של מיכאלי כמנהל כללי לעירייה "על פי הוראתו המפורשת של הממונה על מחוז חיפה במשרד הפנים" ולכן, על פי הוראת סעיף 167(א1) לפקודה, ניתן לראות את המינוי ככזה שנעשה לפי דרישת הממונה על המחוז ולכן כמינוי תקין. עוד טוען ראש העיר כי מינוי מנהל כללי לעירייה אינו מחייב עריכת מכרז, וכן כי המינוי נשוא העתירה והבקשה נעשה נוכח צורך שהתעורר על רקע העובדה שתקופה ממושכת לא היה מנהל כללי לעירייה, דבר שגרם, על פי הטענה, לריבוי פניות ותלונות של תושבי העיר, וכן נוכח צרכים נוספים הקשורים לניהולה של העירייה, כגון תכניות פיתוח חדשות, הקמת תאגידי מים וביוב, שדרוג מקלטים וכדומה.

עמדת העירייה היא שמכתבו של הממונה על המחוז אל ראש העיר מיום 23.6.08, שבו התבקש ראש העיר "לפעול לאלתר על פי כל דין למינוי מנכ"ל בהקדם", הוא בבחינת הוראה של הממונה על המחוז כמשמעה בסעיף 167(א1), ולכן היא גוברת על הוראות הכלולות בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים, המגבילים את המינויים בסמוך לפני הבחירות.

מיכאלי טוען כי יש לדחות את הבקשה, בין השאר, בשל כך שמה שמייחסים לו המבקשים, היינו מעשים הגובלים בפליליים, פעילות פוליטית, מחטפים וכיוצא בזה הם חסרי כל יסוד ומהווים פגיעה בשמו הטוב כאיש ציבור, וכן כי ייגרם לו נזק גם במונחים של פרנסה, אם תתקבל הבקשה.

לאחר ששקלתי את טענות המבקשים ועיינתי באסמכתאות שהוגשו לאחר הדיון שהתקיים ביום 14.8.08, נראה לי שאין מנוס אלא לקבל את הבקשה, גם אם הדבר כרוך, כפי שטוען ראש העיר, בפגיעה בפעילותה התקינה של העירייה, וכתוצאה מכך בפגיעה בתושבי העיר.

טעמו של הדבר הוא שלכאורה יש ממש בטענות המבקשים, כמו גם בטענות משרד הפנים, בנוגע לפגמים שנפלו במינויו של מיכאלי לתפקיד המנהל הכללי של העירייה, ואם כך הדבר הרי שמתעצם השיקול של הפגיעה באינטרס הציבורי כשיקול של מאזן נוחות המחייב את מתן הסעד הזמני.

כפי שטוענים הצדדים משני עברי המתרס, מעמדם החוקי של חוזרי מנכ"ל משרד הפנים הוא כשל הנחיות פנימיות. סטייה מהנחיות כאלה מחייבת שיתקיים טעם חשוב לכך וכדברי בית המשפט בדנג"צ 10350/02 ( שר הפנים ואח' נ. עדנאן מטר ואח' פ"ד נח(2) 255 ) "סטיה מאחד מעיקריה של ההנחיה; סטיה שיש בה כדי לפגוע בתכליתה העיקרית של ההנחיה; סטיה מעין זו תיבחן בדקדקנות ובקפדנות בהכרעה אם סטיה ראויה היא. על דרך העיקרון, תדרשנה נסיבות מיוחדות עד שנכיר בסטיה מעין זו כסטיה לגיטימית"  (פסקה 20 של פסק הדין).

על הדרישה לקיומו של צורך מיוחד, על מנת להצדיק סטיה מהכלל של איסור מינויים בתקופה שלפני הבחירות, עומד גם היועץ המשפטי שהנחיותיו כלולות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2008 ובקשר לכך מקובלת עלי טענת ב"כ משרד הפנים, המסתמכת על הדברים שנאמרו בע"א 3350/04 ( מנכ"ל משרד הפנים נ. איתנה שנן ואח' (טרם פורסם, 13.6.07)), בעניין היות חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה בשאלה מסויימת מחייבת את כל רשויות השלטון.

יוצא, אפוא, שאם נראה כהנחיות פנימיות את חוזרי מנכ"ל משרד הפנים 4/2008 (שעניינו התנהלות רשויות מקומיות בתקופת בחירות, ואשר קובע כי בתקופה זו לא ייקלט עובד חדש) ו-5/2008 (המעגן את הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא מינויים בתקופת בחירות) אזי, כדברי בית המשפט בדנג"צ 10350/02 הנ"ל, על ראש העיר להראות נסיבות מיוחדות המצדיקות סטייה מהנחיה כזאת. בעניין זה טען ראש העיר, ואני מניח שטענתו נכונה, כי במהלך התקופה נוצר צורך של ממש במינוי מנהל כללי לעירייה על מנת שזו תוכל לתפקד כראוי ולמלא את ייעודה לרווחת התושבים, אלא שעדיין אני מתקשה לראות בכך נסיבות מיוחדות או צורך מיידי המצדיקים מינוי כזה בתקופה הסמוכה לבחירות.

ראש העיר טען בקשר לכך, שחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2008 הוציא מכלל תחולה של הגבלות על גיוס עובדים בשנת בחירות את נושא איוש המשרות הסטטוטוריות, אלא שאיני בטוח כי ניתן להסתמך על הוראת חוזר זה. נראה לי שחוזרי מנכ"ל משרד הפנים 4/2008 ו-5/2008, המאוחרים לחוזר מנכ"ל 1/2008, מסדירים את הנושא באופן שלא ניתן להבינו אחרת אלא כאיסור מינויים בתקופת בחירות, ואף אם לכאורה קיימת סתירה ביניהם, הרי שתכליתם של החוזרים המאוחרים מחייבת פרשנות מצמצמת ומגבילה בשאלת המינויים.